随着外部环境不确定性加大，内需重要性将更加突出，尤其是消费将在今年经济增长中扮演更重要的角色。
完善再分配机制，可能是激发消费内生动力、促进经济增长的一把“钥匙”。“再分配”是指政府或公共部门通过税收、社会保障、财政转移支付等政策工具，对初次分配（往往是由市场机制主导的）形成的收入或财富进行二次调节的过程。其典型手段包括个人所得税、遗产税、资本利得税等税收工具，养老金、失业救济等转移支付，以及全民医保、义务教育等公共服务。
稳增长政策应更加关注收入分配结构与经济增长的关系。尤其是我国居民部门可支配收入占比较低，并且居民部门收入份额偏低在一定程度上与再分配的调节不适当有关——居民部门在转移支付环节中支出大于收入，再分配后居民部门的收入比重反而低于初次分配时。而我国民生领域支出仍有较大提升空间。因此，需要有针对性地采取完善再分配以提振消费、促进经济增长的政策措施。
我们认为，有关政策应兼顾短期与长期，将稳增长与促改革相结合，既有利当前，又惠及长远，从健全保障和改善民生制度体系的层面着力，引导经济需求结构进一步向消费、尤其是服务消费倾斜。一是增加对居民家庭的转移支付，并完善转移支付制度；二是以政府购买增加民生领域投入，优化政府支出结构，提高资金使用效率，撬动市场供给和有关投资；三是将税制改革与经济结构调整相结合，着力解决制约经济高质量发展的结构性矛盾，同时通过税收政策引导消费；四是加大个人养老金税优力度，实现部分存款向个人养老金账户转化，并带动有关服务供给。
再分配调节机制有待改进
如果把主要国家居民可支配收入占GDP的比重做一个直接比较，可以发现我国居民部门的收入占比明显低于日本、德国和美国等主要国家。
已有研究指出，我国居民部门收入份额与发达经济体的差距，大于我国劳动者报酬占比与发达经济体的差距，这表明我国住户部门收入份额偏低在一定程度上与再分配的调节不够合理有关（熊晓林等，2024）。也有研究发现，中国财政累进性水平仍有改善空间，提高财政累进性的改革可以带来可观的社会福利收益，应扩大社保和向居民部门转移支付的规模和精准性，促进基本公共服务均等化（黄维盛，2023）。数据显示，2000年以来，我国居民部门可支配收入比重持续低于居民部门占初次分配收入比重，这反映出我国再分配的调节不够合理，且居民部门转移支付支出大于收入，再分配后，居民部门的收入比重反而低于初次分配时。
一个值得关注的现象是，近年来我国城镇居民人均可支配收入增速总体低于GDP增速。在2008年国际金融危机前，我国经济增长更依赖外部市场，即处于外向型主导经济发展阶段，城镇居民部门人均可支配收入增速持续低于同期的GDP增速，这与我国住户部门在收入分配中占比持续下降的阶段较为一致。自2013年我国统计居民人均可支配收入以来，除个别年份外，居民人均可支配收入增速总体高于GDP增速。但从内部结构看，主要是农村居民人均可支配收入增速较高，而城镇居民收入增速持续低于GDP增速。
截至2023年末，我国社保支出仅占GDP的3.1%（如图4中口径1），加上医疗方面的开支后（口径2）达到4.8%，社保、医疗、住房保障性支出合计（口径3）占GDP的5.5%。教育支出在严格意义上并不属于社保范畴，主要国家的社保支出中也并未纳入这一项，因此上述口径3应当作为我国与其他主要国家比较的基准。而即使以最宽口径来衡量（将我国社保、医疗、住房和教育方面的政府支出加总，即口径4），我国民生领域的政府支出也还有比较大的提升空间。
通过转移支付增加居民部门可支配收入
从逆周期调控的视角看，要使经济在短时间内得到提振，尤其是大力提振消费需求，主要还需倚重短期内的转移支付。我们建议特别国债资金可以较多地向这方面倾斜。
1.增加对居民部门的短期转移支付
首先，2025年消费品“以旧换新”还将进一步加力扩围，建议可以加强对中西部地区的政策倾斜，推动这些地区的设备更新和消费品以旧换新，缩小区域发展差距；鼓励城乡结合部和农村地区积极参与“两新”政策，提高整体消费水平；在支持品类方面也还可以进一步拓展。此外，建议建立政策反馈机制，及时收集和处理企业及消费者的反馈意见，不断完善政策内容和实施机制。
其次，可以考虑增加对灵活就业人员、多孩家庭等群体的转移支付。我国曾调整完善高校学生资助政策，加大对在校学生的奖优助困力度。类似举措仍有扩展的空间，尤其是在近年来我国居民部门收入增速趋缓，政策有望发挥较大效能。根据国家统计局的数据，全国城镇非私营单位就业人员年均工资涨幅从2021年的9400多元下降到了2023年的6669元。也就是说，虽然工资在上涨，但是涨幅在下降，2023年工资涨幅已经回落到了2017年的水平。增加居民可支配收入已成为促进消费的关键。
再者，在短期消费刺激政策的工具箱中，设定有效期的消费券具有显著的时效性优势。参考2020年我国消费券发放的经验，部分地区消费券的核销率超过80%，明显高于其他地区，其中有效期较短是一个重要原因。由于本轮消费券主要限定于家电、汽车、家装等大宗消费领域，考虑到这些领域的购买周期相对较长，建议将消费券的使用有效期设定为3个月左右。为避免资金沉淀，消费券的发放策略应更注重分阶段、分批次进行，以持续刺激消费，确保政策红利直达消费终端。
2.提高个税起征点、降低中低收入人群税率，并完善转移支付制度
我们建议，将个人所得税的征收起点从现在的每月5000元上调至8000元，并适当调低中低收入群体的税率。初步测算，将个税起征点提高到8000元/月后，税收每年将减少约300亿元，这仅占2023年税收总额的0.17%。关于降低中低收入人群税率，目前年收入10万~20万元的部分个税税率为10%，20万~35万元部分的个税税率为20%。建议各降低5个百分点，即年收入10万~20万元的部分税率降到5%，20万~35万元的部分降到15%。由此税收每年减少约1000多亿元。以上两项加起来，大约每年1300多亿元。从整体来看，这一调整对国家财政的影响较小，但却能为中低收入人群带来实实在在的益处。
从长期来看，应完善转移支付制度。转移支付不仅能够调节区域间的经济不平衡，还能有效提升居民的可支配收入。建议进一步优化中央与地方的财政分配机制，加大对中西部地区和农村地区的转移支付力度，缩小区域发展差距。同时，完善转移支付的资金使用和监管机制，确保资金能够精准投放到最需要的地方。此外，建立动态调整机制，根据经济发展水平和居民收入变化，适时调整转移支付的规模和方向，使其更具灵活性和适应性。通过这些措施，转移支付制度将能够在促进消费、推动经济增长和社会公平方面发挥更大的作用。
引导需求结构进一步向消费倾斜
服务消费占比提升已成为全球经济发展的趋势，这一现象在美日等发达国家表现得尤为明显。目前我国服务消费占居民消费支出的比重仅52.3%（2022年），与美国、日本等国家相比还有较大差距。
从国际经验来看，服务消费同样具有强大的增长动力。美国服务类消费支出包含医疗护理、娱乐服务、金融保险服务等7个细分类目。1970年至2023年，各类型服务支出均实现了超过29倍的增长。
1.以政府购买撬动市场供给和相关投资
当前我国财政支出结构仍存在"重建设、轻服务"的倾向，民生领域投入占比有待提升。我国财政支出结构仍需优化。
一是以政府购买的方式增加民生支出，相当于为市场增加了一个确定的、具有实力的需求方，由此企业会增加相关领域的投资。例如，家政服务还有待向专业化、品牌化发展；在托育领域，生育政策调整使普惠托育成为刚性需求，政府需加大投入、鼓励社会力量参与，建更多普惠机构，培养托育人才以消化就业人群；在养老领域，我国智慧养老市场发展潜力可期，可开发银发经济产业园区吸引社会资本，满足老年人养老需求。
二是注重政府投资基金等创新财政工具的使用，提高资金使用效率，放大财政投入的政策效果。通过政府投资基金，可以引导社会资本进入经济社会发展的重点领域和薄弱环节，促进产业升级和经济结构调整。
2.税制改革应关注经济结构调整的需要
税制改革应着力解决制约经济高质量发展的结构性矛盾，同时通过税收政策引导消费，促进经济结构的优化升级。
在产业端，税制改革需支持现代产业与消费升级融合。对先进制造业实施消费导向型税收优惠，对研发智能家居、新能源汽车等消费升级产品的企业给予政策支持，并扩大现代服务业如养老托育、文化旅游等领域的增值税留抵退税范围和力度。可以考虑建立创新消费税收试验机制，允许地方对夜间经济、首发经济等新业态给予税收支持。
在需求端，税制改革要着力提升居民消费能力。可进一步完善个人所得税制度，将教育、养老、育儿等日常开销纳入专项附加扣除范围。简单来说，就是用此类支出更灵活地抵扣个税。另外，进一步推进消费税改革，适当下调智能家居、绿色建材等升级消费品税率，以提升人们的生活品质和节能降耗。
税制改革还需要充分考虑消费的区域布局。具体而言，可以对企业在中西部县域商业体系建设中的投资给予所得税减免，鼓励企业积极参与中西部地区的商业发展，完善当地的消费基础设施，改善消费环境。同时，完善横向转移支付制度，建立东部消费中心城市对中西部农产品产区的消费税反哺机制，促进城乡消费循环。
3.加大个人养老金税优力度，并带动有关服务供给
一是可以考虑进一步降低个人养老金账户税率，提高人们使用个人养老金账户的积极性。二是完善对养老金融产品管理人（投资人）的激励机制，提升养老金产品业绩的稳健性和收益率。三是增加与个人养老金账户相关联的服务，如根据个人养老金的缴存规模，匹配相应的照护、医疗健康等服务，鼓励有关企业顺应市场规律，增加服务供给和创新。
增发国债仍有空间，更多向消费领域倾斜
我国中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。利率、经济增长以及赤字率是影响政府债务的三个主要因素。基于2024年我国政府负债率（65.7%），假设未来10年每年的赤字率为4%，GDP年均增速4%，平均每年GDP平减指数为0%，无风险利率为1.5%（目前我国政策利率，即7天OMO利率为1.5%），通过对我国未来的政府负债率进行模拟，我们得到2035年末的政府负债率为87.3%(见表1中的“基准情景”)，比2024年末提高21.6个百分点。其中，由利率贡献9.9个百分点，财政赤字贡献36.4个百分点，经济增长贡献-24.6个百分点。应该看到，如果债务的增加能有效带动经济增长，后者对杠杆率抬升的抑制作用是比较明显的。
在基准情景的基础上，如果进一步加大积极的财政政策力度，将赤字率提升至每年5%，到2035年，我国政府部门债务仍可控制在当年GDP总量的100%以内。
情景二、情景三和情景四分别基于不同参数假设模拟了未来十年我国政府部门杠杆率的变化趋势。其中，情景二在“基准情景”的基础上，将无风险利率提高50BP至2%，则至2035年时我国政府杠杆率或超过90%，如果利率进一步提高（情景三假设无风险利率2.5%、赤字率4%），预计2035年我国政府杠杆率刚刚超过90%，较目前G20和G7国家的平均水平低20个百分点以上。情景四调低了对经济平均增速的假设，若未来十年我国GDP年均增速仅为3%，财政政策需保持较大力度（平均每年赤字率达到5%），在无风险利率为2%的情况下（实际可能更低），到2035年我国政府部门杠杆率将接近110%。我们认为情景四发生的概率很低，因其显著低估了我国经济增长潜力，对经济下行周期中的利率假设也较为保守。
因此，加大积极的财政政策力度，需要转变观念，通过国债发行来弥补资金缺口。与此同时，货币政策应配合财政政策，为增发国债提供充足的流动性支持，并通过降低利率，减少政府债务的利息成本。
在资金的用途方面，则需要在支持消费和投资、民生和建设之间取得平衡。
首先，消费和投资不是相互排斥的关系，而是相辅相成、相互促进的。消费的突出作用，是为有效投资和长期经济增长提供基础和方向，尤其是发挥我国超大规模市场优势，培育新的经济增长点。
其次，早在上世纪九十年代，我国学者就提出过“一要吃饭、二要建设”的财政原则，在我国大力推动投资建设的时期尚且如此，更何况我国当前更加需要通过消费来拉动经济增长。
而考虑到外部环境的不确定性，提振国内消费需求也有助于稳外资。部分外资企业将中国国内消费增长视为2025年中国市场的首要机遇。随着国际经贸格局的变化，外资从最初看重中国的成本优势，到如今关注中国的供应链优势和市场优势，越来越多的跨国公司选择深耕中国市场。内需对返程投资和深耕中国市场的外资都十分重要。而由于出口导向型外资将在很大程度上受制于贸易保护主义，为应对特朗普2.0冲击，也应大力提振消费，促进我国消费市场高质量发展。
（作者系中欧国际工商学院经济学与金融学教授）
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盛松成
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